“三区三线”是什么，与高标准农田建设有什么关系？

一、什么是“三区三线”

近年来，多地在下达年度任务时，总提到高标准农田建设要以“三区三线”划定的永久基本农田，粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为重点区域。在谈及 “三区三线” 这一重要概念时，就必然绕不开《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），文件提到“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。即：“三区三线”是指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅发〔2019〕48号），明确将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

《省级国土空间规划编制技术规程》（GB/T 43214-2023）分别对农业空间、生态空间、城镇空间、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界进行了定义。

1.农业空间：以农业生产、农村生活、乡村产业为主，保障粮食安全和重要农产品供给的功能空间。农业空间以耕地和农用地为主。

2.生态空间：以保障生态安全、提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间。生态空间以生态用地为主。

3.城镇空间：以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。城镇空间以城镇建设用地为主。

4.永久基本农田：按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或改变用途的耕地。

5.生态保护红线：生态功能极重要、生态极脆弱，以及具有潜在重要生态价值，必须强制性严格保护的区域。包括整合优化后的自然保护地。

6.城镇开发边界：一定时期内，在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界。

二、“三区三线”与高标准农田建设有什么关系

“三区三线”划定的永久基本农田是高标准农田建设重点区域，生态保护红线和城镇开发边界是高标准农田建设禁止区域。在项目选址时，一定要有效衔接国土空间规划管控要求，不能将生态保护红线和城镇开发边界中土地纳入高标准农田建设项目区。

《全国“三区三线” 划定规则》（自然资函〔2022〕47号）明确要求：“按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，做到现状耕地应保尽保、应划尽划确保三条控制线不交叉不重叠不冲突”。以下现状耕地可以不纳入耕地保护目标：

1.已依法批准且落实占补平衡且将建设占用的耕地；

2.根据2014-2020年已下达退耕还林还草计划和要求，在“三调”耕地上实施退耕还林还草，但尚未成林、成草的；

3.在自然资源部监管系统备案的农业设施建设占用的耕地；

4.自然保护地核心保护区内的耕地；

5.饮用水水源一级保护区内的耕地；

6.河湖范围内根据淹没频次经认定需退出的耕地；其中，在不妨碍行洪安全和供水安全的前提下，对河湖范围内不同情形耕地，依法依规分类处理：

1）“二调”为耕地、“三调”仍然为耕地的，原则上应纳入耕地保护目标。

2）对于以下情形，经认定可以不纳入耕地保护目标：①位于主河槽内的耕地；②洪水频繁上滩的耕地（南方地区可按5年一遇洪水位以下，北方地区可按3年一遇洪水位以下）;③长江平垸行洪“双退”圩垸内的耕地；④水库征地线以下的耕地。

可见，现状耕地有可能在生态保护红线和城镇开发边界范围内，但永久基本农田不可能与生态保护红线、城镇开发边界重叠，这也是为什么有的地方要求高标准农田建设地块必须是永久基本农田的原因。

结束语

为了保证农田基础设施建设成体系，特别是要保证田间道路、沟渠等线性工程互相连通，作者认为不能只将永久基本农田作为高标准农田建设地块，这既与《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600-2022）、《全国高标准农田建设规划（2021-2030）》关于高标准农田建设重点区域的要求不符，也是对“逐步把永久基本农田建成高标准农田”的一种错误解读。在项目选址时，首先要保证立项地块（即上图入库地块）不能有非耕地，其次是要保证立项地块不能与自然保护地核心保护区、饮用水水源一级保护区、河湖管理范围（需要注意的是，划定“三区三线”时一般是依据3-5年一遇洪水位来确定是否将河湖管理范围内的永久基本农田调出，即河湖管理范围内可能会存在永久基本农田，农业农村、水利、自然资源等部门应专题论证是否将该类地块纳入建设区域）等高标准农田建设禁止区域重叠。